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2010年12月22日 (水)

陽の目を見なかった弁護士人口問題の答申

 12月18日の日弁連法曹人口政策会議で、正副事務局による「中間とりまとめ案」が示されたために陽の目を見ないことになってしまった答申案です。「中間とりまとめ案」てどんな案なんですかね?仙台弁護士会では今、普天間基地移設の総会決議を出すかどうかで盛んに議論がなされています。弁護士人口問題に取り組もうとする会員がほとんどいないのが残念です。

                   答  申(私案)
                             平成22年12月  日
仙台弁護士会 会長 新 里 宏 二 殿
                          弁護士人口問題検討特別委員会
                             委員長 坂 野 智 憲

諮問事項
① 当会として日弁連法曹人口政策会議にどのような基本方針で対応すべきか。
② ①を踏まえて、世論の理解と支持を得るための当会での具体的な活動方針について

諮問事項①に対する答申の趣旨
1 平成14年3月19日閣議決定がなされた「平成22年ころには司法試験の合格者数を年間3,000人程度とすることを目指す。」との司法制度改革推進計画を見直し、新たに「司法試験合格者数を段階的に削減し、平成30年に法曹人口約4万5000人(弁護士人口約4万人)に達した以降は、将来的にも5万人を大きく超えない法曹人口を維持するため、司法試験の合格者数を年間1000人程度とすること。」との司法制度改革推進計画を閣議決定するよう政府に求めるべきである。
2 日弁連は、法曹人口政策会議によって立案される法曹人口に関する基本政策を基に、できる限り早い時期に日弁連総会決議によって日弁連としての法曹人口政策(政府に対して閣議決定を求める具体的施策)を決定すべきである。
3 法科大学院制度の抜本的見直しを行うべきである。

諮問事項①に対する答申の理由1
1 司法制度改革推進計画の前提が崩れていること
  司法制度改革推進計画は「現在の法曹人口が、我が国社会の法的需要に十分に対応することができていない状況にあり、今後の法的需要の増大をも考え併せると、法曹人口の大幅な増加が急務となっている」という認識に基づいて決定された。
  しかしながら、司法制度改革審議会が平成12年6月全国16地裁において総勢591名に対するアンケート調査を実施しているが、同調査の結果として、弁護士を付けるのに「苦労しなかった」は21%、「全く苦労しなかった」は65・3%であることを明らかとし、更に同調査に基づく報告書において「今回の調査の回答者では弁護士の委任率が高く、かつ、弁護士へのアクセス障害の報告も少なかった」と結論付けている。この結果からすれば「現在の法曹人口が、我が国社会の法的需要に十分に対応することができていない状況にある」との前提自体に疑問がある。この調査については、裁判所に辿り付けた人を対象とするものであり、辿り付けない人も存在するのであるから、必ずしも、アクセス障害がないとまでは言えないとの見方もある。しかしその後、弁護士数が約1・7倍増え、弁護士に辿り着ける客観的可能性が高まっているにもかかわらず事件数自体が増えていないとの事実は、少なくとも現時点においては弁護士へのアクセス障害の問題は殆どなく、法的需要が必ずしも大きくないことを示している。
  次に、「今後の法的需要の増大」については、最高裁判所の司法統計によれば、平成12年度の総新受事件数(民事・行政事件、刑事事件等、家事事件及び少年事件の件数。但し、刑事事件等及び少年事件は人数)は553万7154件であり、平成20年度の総事件件数は443万2986件となっている。この内、統計数値の採用基準の変更により雑事件が77万件減少していることを考慮すると、その実質的な減少数は33万件であり、その減少割合は約6%となる。また、地裁民事の訴訟事件についても、平成12年度は18万4246件であったが、その後漸次低減し、平成17年度には15万4380件まで低下している。その後、過払事件の急増により平成20年度の事件総数は約22万件に達しているものの、その約半分を過払金返還請求事件が占めていることから、実質的には減少傾向は現在も続いていると見られる。なお、過払金返還請求事件は貸金業法の抜本的改正及び消費者金融業者の相次ぐ撤退等により早晩収束するものと予測される。
  かように司法制度改革推進計画が前提する「現在の法曹人口が、我が国社会の法的需要に十分に対応することができていない状況」「今後の法的需要の増大」はいずれも根拠を欠くものであるから計画自体を見直す必要がある。
2 法曹人口の現状
  平成12年4月時点における弁護士数は1万7126人であり、平成22年11月時点における弁護士数は2万8889人とこの10年間で約70%もの増加が図られている。さらに平成21年4月現在司法書士の62%にあたる1万2251人が認定司法書士登録をなし、平成20年度においては、9万1437件の簡裁代理権業務及び53万6622件の裁判外和解手続に関与するに至っている。
  なお、司法制度改革推進計画が依拠する司法制度改革審議会意見書では、日本における法曹人口を当面フランス並にすることが急務であるとしているが、フランス等諸外国にあっては、弁護士が税理士業務等日本における隣接法律関係業務を含めて行っており、日本における法曹人口を検討する場合には司法書士・税理士等の隣接法律関係専門職の存在を考慮することが不可欠である。ちなみに、隣接法律関係専門職を含めた法律専門職一人当たりの国民数を平成21年において比較すると、日本が773名なのに対し、フランスは1275名であり、フランスは日本の6割程度である。
3 弁護士人口急増による弊害
 ① 就業問題とOJTの機会の喪失
   法的需要が増加していないにも関わらず弁護士の急増が図られた結果、平成18年ころから新人弁護士の就職難という事態が発生し、年々深刻度を増しており、司法修習終了時の弁護士未登録者は、平成19年度は新旧60期生で102人、平成20年度の新旧61期生で122人、平成21年度の新旧62期生で184人に上り、平成22年度の内定率は前年同月比10%以上悪化していることからして、司法修習終了時に300人程度の司法修習生が登録できない見込みである。
   この傾向は今後ますます深刻度を増してゆくものと推測されると共にオンザジョブトレーニングを欲しながらも勤務先を得られず、登録後直ちに独立して業務を行わざるを得ない弁護士の増加が余儀なくされることが懸念される。
 ② 勤務弁護士の年収の低下
   勤務弁護士の平均年収は平成18年度から平成20年度までの賃金構造基本統計調査(賃金センサス)によれば約800万円程度で推移していたところ、平成21年度は680万円(平均年齢36・4才・調査人数1350名)と低下しており、勤務できたからといって必ずしも経済的に余裕があるとは言えない。同調査における大学・大学院卒の平均年収は674万円であるが、弁護士の場合、通常月額5万円~7万円程度の様々な名目による会費の負担があることからすれば勤務弁護士報酬は実質的には平均以下ということになる。
   弁護士は、弁護士法により、基本的人権の擁護と社会正義の実現を使命とし、そのために法律制度等の改善に努力することを義務付けられている。弁護士会は会員の負担する会費を原資として弁護士法の求める無償の公益的活動を行っている。しかし弁護士の経済的基盤の脆弱化がさらに進めば、月額5万円~7万円に上る会費の負担に耐えられない弁護士が増加し、弁護士会の公益的活動の減退、ひいては自治権を有する強制加入団体としての存立すら危うくなりかねない。
 ③ 法曹志望者の減少
   このような弁護士を巡る厳しい現実が明らかになるにつれ、法科大学院の志願者は著しく減少し、平成15年には3万5521人であった法科大学院適正試験(大学入試センター試験)受験者は年々減少し続けて平成22年度には7898人と78%も減少している。平成22年度の実際の法科大学院入学者数の合計は4122人であるから実質競争倍率は1.9倍である。ここ数年の受験者数の減少率は16%程度で推移しているので、このままでは6年後には競争性が失われる。また法科大学院への社会人入学者の割合も平成16年度の48・4%から29・8%に低下している。このことは、法曹の魅力が低下し、多様で優秀な人材が法曹を目指さなくなっている現実を示している。
4 法的需要に見合った法曹人口を目指すべきこと
  司法制度改革審議会意見書は「実際に社会の様々な分野で活躍する法曹の数は社会の要請に基づいて市場原理によって決定されるものであり、新司法試験の合格者数を年間3000人とすることは、あくまで計画的にできるだけ早期に達成すべき目標であって、上限を意味するものではないことに留意する必要がある。」とする。これは法曹人口を年間合格者数の増減で調整するべきではなく、実際に必要とされる法曹数は市場原理すなわち法曹有資格者間での競争による淘汰に委ねられるべきであるとの見解である。実際、年間合格者3000人政策を維持した場合には平成60年には法曹有資格者人口は12万3000人となるが、その全てが法曹として稼働することは想像できない。
  米国には現在110万人を超す法曹有資格者が存在するが、米国において「法の支配」が全国あまねく実現し、市民や企業が身近で質の高い法的サービスを享受しているとは到底思われない。米国が先進国中最も貧困率が高く、貧困者の多くが法的サービスから疎外されていることは紛れもない事実である。かように法曹有資格者を過剰に供給し、その上で市場原理によって法曹人口が調整されるとする政策によって、「法の支配」が全国あまねく実現し、市民や企業が身近で質の高い法的サービスを享受しうるようになるというのは全く実証されていない仮説である。むしろ競争の過程で生き残るために市民や企業を喰いものにする弁護士の出現、有意な人材が法曹を志望しないことによる法曹の質の低下、過当競争による法的サービスの低下、過当競争と貧窮化による公益活動の低下など様々なマイナス面が強く危惧されるところである。このようないわば冒険的政策を人口減少社会が到来した今の日本において敢えて試みなければならない理由は見出し難い。
  上記マイナス面を重視するなら法曹人口は市場原理に委ねるのではなく、司法試験合格者数を調整することによって、実際の法的需要に見合った法曹人口の増加を図る政策の方が現実的である。
5 適正な法曹人口
  平成12年当時以降の事件数の推移は既に述べたように増加傾向を示していない。平成20年3月7日付日弁連弁護士業務推進センター法的ニーズ、法曹人口調査検討チーム作成報告書によれば、10年後に5万人規模の弁護士人口を安定的に吸収しうるだけの法的ニーズを予測することは困難であると結論付けられている。
  長期的視点で見ても、日本社会は成熟度を増し、諸外国に比して社会が安定していることからすれば社会における紛争が今後増加すると予測することはできない。20年後の日本の人口は国立社会保障・人口問題研究所の予測によると、平成21年が1億2717万人であるところ、平成42年には1億1522万人と約1割の減少が認められ、20年後の紛争も1割程度減少すると推測される。法的需要と一定の相関性を有すると考えられるGDPについても、将来のGDPの増加は微増にとどまると予測されている。
  将来における法的需要を正確に予測することは困難であるが、現に存する法的需要に関するデータや将来の人口動態を基礎にする限り、現在においても将来においても5万人を超える法曹需要は想定できない。従って将来においても5万人を大きく超えない法曹人口になるような増員政策が妥当であり、司法試験の年間合格者もそれに見合う人数にする必要がある。
  他方で年間合格者3000人政策を信頼して法科大学院に入学した者に対する配慮は不可欠であり、直ちに合格者数を1000人や1500人に減少させるのは穏当でない。現在の合格者数は新旧併せて約2200人であるから、現在法科大学院に在学中の者への影響を最小限にとどめるために、今後5年間は合格者数を2000人とし、その後も段階的に徐々に減らして平成31年以降は合格者数を1000人とするのが最も現実的な政策と考えられる。この政策によると平成30年に法曹人口約4万5000人(弁護士人口約4万人)に達することになり、その後は将来的にも5万人を大きく超えない法曹人口を維持することができる。

諮問事項①に対する答申の理由2
1 日弁連臨時総会(平成12年11月1日)において、「法曹人口については、法曹一元制の実現を期して、憲法と世界人権宣言の基本理念による法の支配を社会の隅々にまでゆきわたらせ、社会のさまざまな分野・地域における法的需要を満たすために、国民が必要とする数を、質を維持しながら確保するよう努める」との法曹人口、法曹養成制度並びに審議会への要望に関する決議がなされた。決議主文では明示されていないが、提案理由において「法曹人口は、本来的には、利用者である市民の視点、市民のニーズによって決められるべきもの。国民が必要とする適正な法曹人口を試算するアプローチは種々あるが、概ね5万人程度という数が試算され、現在より大幅な増員が必要」と述べられているほか司法制度改革審議会意見書を積極的に評価する内容となっており、一般には年間合格者3000人政策を容認するものと理解されている。
  しかしこの決議は同意見書の「実際に社会の様々な分野で活躍する法曹の数は社会の要請に基づいて市場原理によって決定されるものであり、新司法試験の合格者数を年間3000人とすることは、あくまで計画的にできるだけ早期に達成すべき目標であって、上限を意味するものではないことに留意する必要がある。」との市場原理論を是とするのか非とするのか、また年間合格者3000人政策を支持するのか否かも明確でない玉虫色のものとなっている。
2 法曹人口増加政策の結果、弁護士人口のみが急増し、それによる弊害が顕著に表れつつある状況に鑑みれば、この決議は、法曹人口に関する日弁連の決議として妥当性を持たないものとなっている。法曹人口に関する日弁連の意思決定は、従前から総会決議の形でなされていたのであるから、理事会決定による提言の形ではなく総会決議によるべきである。
  そして弁護士人口急増による弊害が現在進行形であることに鑑みれば、法曹人口政策会議によって立案される法曹人口に関する基本政策を基に、できる限り早い時期に日弁連総会決議によって日弁連としての法曹人口政策(政府に対して閣議決定を求める具体的施策)を決定する必要がある。

諮問事項①に対する答申の理由3
1 法科大学院制度を再検討する必要性
  法曹人口問題は法曹養成制度としての法科大学院の在り方と密接不可分であり、法科大学院制度の見直しを伴わない法曹人口政策は全く実現可能性がない。たとえいかなる批判にさらされようとも法科大学院制度の抜本的見直しは不可避である。
  法曹人口増員政策見直し問題については、合格者数を削減すると法科大学院ことに地方の小規模法科大学院は立ち行かないとの危惧が指摘され、法科大学院の存在が法曹人口増員政策見直しの最大の障害になっていることは疑いない。従前日弁連は、法科大学院について、その定員削減を提言するにとどまり抜本的見直しの提言を行っていない。しかし答申1のように年間合格者数を段階的に削減し将来的には1000人とする内容の政策提言をするとすれば、法科大学院の総定員を少なくとも2000人程度まで削減しなければならない。それでは多くの法科大学院が経営的に成り立たなくなることは必定であって、単に定員削減を言うのでは無責任の誹りを免れない。法科大学院の存続を図るために過剰な法曹養成が行われるべきものではないことは論を待たないが、単なる定員削減や競争による淘汰に委ねるというのでは、従前制度設計及び現実の運営に深く関わった日弁連としてあまりに無責任である。従って日弁連が決定する法曹人口政策は、法科大学院制度見直しの提言を伴ったものである必要がある。
2 日弁連法曹人口政策会議において具体案を検討すべきこと
  考え得る法科大学院制度見直しの具体案は極めて限られる。経営、施設や教員確保の観点からすれば現在の数のまま定員を減らす方法をとることは現実問題として不可能であろう。現在の制度のままで見直すとすれば法科大学院の総数を20程度にして総定員を2000人程度まで減少させる他はない。
  法科大学院の制度を廃止する、あるいは法科大学院修了を司法試験の受験資格から外せば法科大学院は自然消滅することになる。しかしこのような提言が受け入れられる可能性はほとんどないであろう。
  考えられるものとしては、大学法学部との統合がある。そもそも米国では大学に法学部は存在しない。新たに法科大学院制度を導入した韓国では、大学が法科大学院を設置する場合は代わりに法学部を廃止しなければならないとしている。大学法学部教育と法科大学院教育の二階建ての制度をとっているのは日本だけである。このような二階建ての制度は、法曹養成の期間の面でも学生の経済的負担の面でも非常に不合理なものである。大学にとっても法科大学院専用の施設や専任教員確保という無用な負担が生じている。現在の法科大学院は社会人入学者でも3年間で終了しうる制度設計になっているが、それなら大学法学部に法曹専門課程を設けて4年間で法科大学院の社会人コースと同様の教育を行えば足りる話である。このような制度設計が可能かどうか一度真剣に検討してみる必要があろう。
  いずれにせよ法科大学院の見直しを避けて法曹人口政策を立案することは正に絵に描いた餅であり、当会としては日弁連法曹人口政策会議において法科大学院の見直しを具体的に検討するよう強く提言すべきである。

諮問事項②に対する答申の趣旨
  日弁連が策定する法曹人口政策について世論の理解と支持を得るためには、市民が参加する形でのシンポジウムの開催など、市民の意見を直接聞き、市民に直接訴える企画を行うべきである。

諮問事項②に対する答申の理由
  日弁連が現在の司法制度改革推進計画の見直しを提言することは、弁護士会が司法改革に消極に転じたとの印象を与えかねないとの危惧を述べる意見もある。しかし、従前それが世論であるかのように語られていた「社会生活上の医師である弁護士は多い方がよいと市民は思っている」「弁護士が増えれば法的サービスを安価に受けることができるようになるので市民はそれを望んでいる」「弁護士が増えれば安く気軽に使えると企業は思って」との考えが、本当に市民の認識なのかについては甚だ疑問がある。むしろ市民は、弁護士の数の増加よりも、一生の大事を安心して委ねることのできる専門性と高い職業倫理を持つ弁護士、そのような弁護士にアクセス可能な窓口整備の方を望んでいるとも考えられる。この点は無用な観念論を戦わすのではなく、率直に市民の意見に耳を傾けるべきである。
  従前市民のための司法改革と言いながら、その実意見を聞くのは大企業の経営者、学者、マスコミ出身者、労働組合・消費者団体などの利益団体代表者だけであり、一般市民の意見を聞く場を設定してこなかった。また日弁連、各弁護士会連合会、単位会が弁護士の過疎偏在解消や法テラスが本来業務としない自主事業にいかに多くの予算と労力を投じてきたかが一般市民に伝わってはいない。日弁連が策定する法曹人口政策について世論の理解と支持を得るためには、大手マスコミの論説委員詣でをするのではなく、今後も市民が参加する形でのシンポジウムなどの企画を行うべきである。

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